BWLAW Kancelaria Prawna ← Strona główna

Roboty dodatkowe w zamówieniach publicznych — co wolno zmienić w umowie? Art. 455 PZP w praktyce

This article is also available in English. Dieser Beitrag ist auch auf Deutsch verfügbar.

W kontraktach publicznych spór o roboty dodatkowe toczy się na dwóch płaszczyznach naraz: cywilnoprawnej (czy prace były objęte ryczałtem) i zamówieniowej (czy wolno było zmienić umowę). Zamawiający często odmawiają zapłaty jednym zdaniem: „zakaz zmian umowy”. Tymczasem art. 455 PZP opisuje cztery legalne furtki z konkretnymi limitami — 15 % i 50 % wartości umowy — a orzecznictwo od lat każe podmiotom publicznym płacić za cudzą pracę także wtedy, gdy ważnego aneksu nigdy nie było. Poniżej cała mechanika: skąd wziął się zakaz, jak z niego legalnie wyjść, co grozi za jego naruszenie i jak wygląda rozliczenie, gdy roboty wykonano bez podstawy umownej.

Skąd wziął się zakaz zmian umowy

Reguła wyjściowa brzmi: „Istotna zmiana zawartej umowy wymaga przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia” (art. 454 ust. 1 ustawy z 11.09.2019 r. — Prawo zamówień publicznych, t.j. Dz.U. 2026 poz. 793, dalej: PZP). Jej rodowód to orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. W wyroku w sprawie pressetext Trybunał wyjaśnił, kiedy zmiana trwającej umowy jest w istocie nowym zamówieniem, które należałoby ponownie wystawić na konkurencję:

„Zmiana zamówienia publicznego w czasie jego trwania może być uznana za istotną, jeżeli wprowadza ona warunki, które gdyby zostały ujęte w ramach pierwotnej procedury udzielania zamówienia, umożliwiłyby dopuszczenie innych oferentów niż ci, którzy zostali pierwotnie dopuszczeni lub umożliwiłyby dopuszczenie innej oferty niż ta, która została pierwotnie dopuszczona.”

— wyrok TSUE z 19.06.2008 r., C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, pkt 35

Trybunał dodał, że istotna jest także zmiana, która w sposób znaczący poszerza zamówienie o świadczenia pierwotnie nieprzewidziane (pkt 36) oraz zmiana modyfikująca równowagę ekonomiczną umowy na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany w pierwotnym zamówieniu (pkt 37). Ten test przejęła dyrektywa 2014/24/UE (art. 72, Dz.Urz. UE L 94 z 28.03.2014), a za nią art. 454 ust. 2 PZP, według którego zmiana jest istotna, jeżeli charakter umowy zmienia się w sposób istotny w stosunku do umowy pierwotnej — w szczególności gdy zmiana wprowadza warunki, które otworzyłyby postępowanie na innych wykonawców lub inne oferty, gdy narusza równowagę ekonomiczną na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany w umowie, gdy „w sposób znaczny rozszerza albo zmniejsza zakres świadczeń i zobowiązań wynikający z umowy”, albo gdy podstawia nowego wykonawcę poza przypadkami dozwolonymi.

Warto zapamiętać ratio: przepis chroni konkurencję z przetargu — czyli innych oferentów i uczciwość porównania ofert. Nie jest natomiast narzędziem do tego, by zamawiający otrzymywał roboty budowlane za darmo. Ta różnica celu wraca w każdym z wątków poniżej.

Krótka historia art. 144 — dlaczego zamawiający mówią „nie wolno”

Odruch odmowy ma korzenie historyczne. Pod rządami poprzedniej ustawy z 29.01.2004 r. dawny art. 144 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 24.10.2008 r. dopuszczał tylko zmiany korzystne dla zamawiającego albo wynikające z okoliczności, których nie można było przewidzieć — ślad tego stanu widać jeszcze w cytowanym niżej wyroku SN z 21.02.2013 r., IV CSK 354/12. Po nowelizacji z 2008 r. (Dz.U. Nr 171, poz. 1058) zmiana istotna była dopuszczalna tylko wtedy, gdy zamawiający przewidział ją w ogłoszeniu lub SIWZ i określił jej warunki. W praktyce zamawiający klauzul zmianowych po prostu nie wpisywali — zyskiwali w ten sposób pewność ceny, a wykonawcy tracili jakąkolwiek umowną drogę do rozliczenia prac nieprzewidzianych. Dopiero nowela z 22.06.2016 r. (Dz.U. poz. 1020), wdrażająca dyrektywę 2014/24/UE, wprowadziła katalog ustawowych podstaw zmiany niezależnych od zapobiegliwości zamawiającego. Obecne art. 454–455 PZP przejęły ten model.

Wniosek praktyczny: gdy zamawiający twierdzi, że „prawo zamówień nie pozwala zapłacić”, najczęściej opisuje stan prawny sprzed dekady. Dzisiejsza ustawa przewiduje legalne podstawy aneksu, które nie zależą od tego, czy klauzulę zmianową wpisano do umowy.

Mapa legalnych zmian z limitami

Do tego dochodzą dwa wentyle bezpieczeństwa systemu. Po pierwsze, przy zmianach z pkt 3 i 4 zamawiający nie może dokonywać kolejnych zmian w celu uniknięcia stosowania ustawy, a po dokonaniu zmiany publikuje ogłoszenie o zmianie umowy (art. 455 ust. 3 PZP) — aneks „po cichu” narusza więc procedurę nawet wtedy, gdy merytorycznie jest zasadny. Po drugie, jeżeli umowa zawiera klauzule waloryzacyjne, dopuszczalną wartość zmiany odnosi się do ceny zmienionej w wyniku waloryzacji (art. 455 ust. 4 PZP) — limity 50 % i 15 % liczy się więc od ceny zaktualizowanej, nie od historycznej.

Klauzule przeglądowe: precyzja albo nic

Najczęstszy błąd przy klauzulach z art. 455 ust. 1 pkt 1 PZP to ogólnikowość. Postanowienie „strony dopuszczają zmianę terminu i wynagrodzenia w razie niekorzystnych warunków atmosferycznych” nie spełnia wymogu jasności i precyzji. Już w wyjaśnieniach Urzędu Zamówień Publicznych do poprzednika tego przepisu (d. art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2004 r.) wskazywano, że klauzula pogodowa wymaga określenia rodzaju opadów, ich natężenia i czasu występowania oraz konkretnych skutków dla terminu i wynagrodzenia — inaczej nie daje podstawy do zmiany umowy.

Ta kazuistyka ma jednak swoją cenę i trzeba o niej mówić otwarcie. Budowa jest procesem zbyt dynamicznym, by dało się z góry „jednoznacznie” opisać wszystkie zdarzenia, które wymuszą korektę zakresu, terminu lub ceny. Klauzula zbyt ogólna nie zadziała, a katalogu zamkniętego nie sposób ułożyć. Dlatego dopracowana klauzula przeglądowa nie zwalnia z ustawowych furtek z pkt 3 i 4 — one istnieją właśnie na wypadek zdarzeń, których nie przewidziano w dokumentach zamówienia.

Roboty dodatkowe od dotychczasowego wykonawcy (pkt 3)

Art. 455 ust. 1 pkt 3 PZP to bezpośrednia podstawa zlecenia robót dodatkowych wykonawcy już obecnemu na budowie. Przesłanki są trzy: dodatkowe roboty stały się niezbędne, zmiana wykonawcy jest niemożliwa z powodów ekonomicznych lub technicznych (np. wymóg zamienności lub kompatybilności z tym, co już wykonano), a powierzenie ich komuś innemu spowodowałoby istotną niedogodność lub znaczne zwiększenie kosztów. Limit: wzrost ceny o nie więcej niż 50 % wartości pierwotnej umowy przy każdej kolejnej zmianie.

Ta podstawa ma ciekawą historię, która do dziś kształtuje orzecznictwo. Do 28.07.2016 r. jej odpowiednikiem było zamówienie z wolnej ręki na „zamówienia dodatkowe” (d. art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2004 r.). W sporach o zapłatę sądy oddalały jednak roszczenia oparte na tym przepisie z charakterystycznym uzasadnieniem: skoro wynagrodzenie było ryczałtowe, to prace konieczne do wykonania obiektu były „objęte zamówieniem podstawowym” — a więc żadnych zamówień dodatkowych nie było i nie ma czego rozliczać. Tak orzekł np. Sąd Apelacyjny w Białymstoku w sprawie robót przy budynkach zbiorowego zamieszkania (wyrok z 6.11.2015 r., I ACa 542/15, LEX nr 1934427), dodając przestrogę, którą warto znać przed każdym przetargiem:

„powódka jako profesjonalista, przystępując do przetargu opartego na przepisach ustawy prawo zamówień publicznych, miała nie tylko prawo ale wręcz obowiązek szczegółowego zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji i na tym etapie powinna była dążyć do usunięcia wszystkich pojawiających się wątpliwości, a dopiero następnie złożyć ofertę lub odstąpić od jej składania.”

— wyrok SA w Białymstoku z 6.11.2015 r., I ACa 542/15, LEX nr 1934427

Mechanizm tego rozumowania — ryczałt pochłania wszystko, co konieczne — analizujemy krytycznie w artykule o robotach dodatkowych przy wynagrodzeniu ryczałtowym: ryczałt ustala cenę, a nie zakres świadczenia, więc prace wykraczające poza zakres opisany w dokumentacji nie stają się „objęte umową” tylko dlatego, że są potrzebne. Na płaszczyźnie zamówieniowej wniosek jest zaś taki, że kwalifikacja prac przesądza o podstawie aneksu — i o tym, czy limit 50 % w ogóle wchodzi w grę.

Okoliczności nieprzewidywalne (pkt 4) — i pułapka błędów projektu

Podstawa czwarta jest naturalnym kandydatem przy nieprzewidzianych warunkach gruntowych, kolizjach z niezinwentaryzowaną infrastrukturą czy zmianach prawa:

„jeżeli konieczność zmiany umowy, w tym w szczególności zmiany wysokości ceny, spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć, o ile zmiana nie modyfikuje ogólnego charakteru umowy a wzrost ceny spowodowany każdą kolejną zmianą nie przekracza 50 % wartości pierwotnej umowy.”

— art. 455 ust. 1 pkt 4 PZP

Kluczowe słowa to „działając z należytą starannością”. Nieprzewidywalność ocenia się obiektywnie i odnosi do etapu przygotowania postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych — na tle poprzednika tej regulacji — przyjmowano, że błędy w projekcie budowlanym lub specyfikacji technicznej oraz bezzasadne pominięcie niektórych robót nie uzasadniają zmiany umowy, bo o nieprzewidywalności decyduje to, czy zamawiający dochował staranności przy przygotowaniu procesu inwestycyjnego (tak WSA w Łodzi w wyroku z 29.05.2014 r., III SA/Łd 332/14, LEX nr 1532035). Nie ma przy tym znaczenia, że projekt sporządzał dla zamawiającego zewnętrzny projektant — jego błąd obciąża sferę zamawiającego.

Dla wykonawcy płynie z tego wniosek, który bywa zaskoczeniem: im bardziej ewidentny błąd zamawiającego, tym trudniej o legalny aneks. Wadliwa dokumentacja nie jest „okolicznością nieprzewidywalną” w rozumieniu pkt 4, bo przy starannym przygotowaniu dałoby się jej uniknąć. Aneks trzeba wtedy budować na innej podstawie (klauzula przeglądowa, pkt 3, zmiana o niskiej wartości), a jeżeli zamawiający odmawia — roszczenie idzie ścieżką cywilną: przez bezpodstawne wzbogacenie albo przez odpowiedzialność za wadliwą dokumentację. Naszym zdaniem ten stan prawny zasługuje zresztą na krytykę: o rozliczeniu prac powinno decydować to, czy zamawiający przewidział je w opisie przedmiotu zamówienia, a nie to, czy obiektywnie mógł je przewidzieć. Wykonawca w chwili składania oferty nie wie, czy zamówienie opisano poprawnie, i nie ma na to żadnego wpływu — a to on ponosi finansowe skutki niestaranności po drugiej stronie.

Sankcje za wyjście poza ustawowe ramy

Ustawa jest tu wyraźna: „Zmiana umowy podlega unieważnieniu, jeżeli została dokonana z naruszeniem art. 454 i art. 455. W takim przypadku stosuje się postanowienie umowne w brzmieniu obowiązującym przed tą zmianą” (art. 458 PZP). Z unieważnieniem zmiany może wystąpić do sądu Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, a uprawnienie to wygasa dopiero z upływem 4 lat od dnia dokonania zmiany (art. 459 PZP). Niezależnie od tego zamawiający może odstąpić od umowy w części, której dotyczy niedozwolona zmiana (art. 456 ust. 1 pkt 2 lit. a PZP), a w skrajnych przypadkach w grę wchodzi unieważnienie samej umowy (art. 457 PZP). Po stronie osób decydujących o zmianie dochodzi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego, umowy na usługi społeczne i inne szczególne usługi lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych” (art. 17 ust. 6 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, t.j. Dz.U. 2025 poz. 1484).

To tłumaczy ostrożność zamawiających — ale jej nie usprawiedliwia tam, gdzie ustawa wprost przewiduje podstawę zmiany. Odmowa skorzystania z legalnej furtki nie jest „bezpieczna”: jak pokażemy niżej, kończy się przegranym procesem z odsetkami i kosztami, a te także obciążają budżet jednostki.

Forma pisemna pod rygorem nieważności

„Umowa wymaga, pod rygorem nieważności, zachowania formy pisemnej, chyba że przepisy odrębne wymagają formy szczególnej” (art. 432 PZP). Wymóg obejmuje także aneksy, bo „[u]zupełnienie lub zmiana umowy wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia” (art. 77 § 1 ustawy z 23.04.1964 r. — Kodeks cywilny, t.j. Dz.U. 2026 poz. 795, dalej: KC). Ustne albo mailowe uzgodnienie robót dodatkowych z inspektorem nadzoru czy naczelnikiem wydziału nie tworzy więc zobowiązania umownego, choćby wszyscy działali w dobrej wierze. To najczęstszy błąd wykonawców przyzwyczajonych do obrotu prywatnego. Typowy przebieg zdarzeń pokazuje sprawa zakończona wyrokiem SN z 2.02.2011 r., II CSK 414/10 (LEX nr 738390): wykonawca zrealizował roboty dodatkowe za 177 762 zł, przygotował projekt aneksu — a zamawiający aneksu po prostu nie podpisał. O tym, jak protokołować i dokumentować prace, żeby nie zostać z niczym, piszemy w przewodniku po dokumentowaniu robót dodatkowych.

Prace wykonane bez ważnego aneksu: rozliczenie i tak następuje

Nieważność uzgodnienia nie oznacza, że praca przepada. Reżim zamówieniowy nie uchyla przepisów Kodeksu cywilnego — przeciwnie, ustawa wprost nakazuje stosować KC do umów w sprawach zamówień publicznych (art. 8 ust. 1 PZP). Sąd Najwyższy ujmuje to jednoznacznie:

„[P]rzepisy o zamówieniach publicznych nie uchybiają przepisom o bezpodstawnym wzbogaceniu, a roszczenie o zwrot wartości materiałów budowlanych wbudowanych w budynek zamawiającego w wykonaniu umowy nieważnej z uwagi na naruszenie przepisów p.z.p. jest roszczeniem o zwrot wartości nienależnego świadczenia znajdującym swe podstawy w przepisach art. 410 § 1 k.c. w zw. z 405 k.c. […]”

— wyrok SN z 7.02.2013 r., II CSK 248/12, LEX nr 1293945

W tej sprawie ustalono, że zamawiający „miał wiedzę o rozszerzeniu zakresu prac, roboty dodatkowe zostały wykonane za jego zgodą, choć wyrażoną w niewłaściwej formie i nie były ujęte w SIWZ, z przyczyn za które odpowiedzialność ponosi zamawiający” — i to przesądziło o obowiązku zwrotu wartości robót. Linia jest ugruntowana i starsza niż ten wyrok (por. wyroki SN z 7.11.2007 r., II CSK 344/07, LEX nr 388844 i z 2.02.2011 r., II CSK 414/10). Identycznie Sąd Najwyższy ocenił rozliczenie robót dodatkowych przy drodze, wykonanych bez aneksu na tle wadliwej dokumentacji przetargowej:

„[S]koro pozwany korzysta z efektów wykonanych przez powoda prac, a powód nie miał obowiązku szczegółowego sprawdzania dostarczonego projektu w celu wykrycia jego wad […], zgodzić należy się ze skarżącym, iż strony powinny rozliczyć się w oparciu o przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. Ustawa o zamówieniach publicznych nie reguluje cywilno-prawnych skutków zawarcia przez strony umowy z naruszeniem art. 139 ust. 2 p.z.p., a art. 139 ust. 1 p.z.p. potwierdza cywilistyczny charakter umów zawieranych w ramach zamówień publicznych, nakazując stosować do nich wprost przepisy kodeksu cywilnego.”

— wyrok SN z 21.02.2013 r., IV CSK 354/12, LEX nr 1311808

Trzy zastrzeżenia praktyczne. Po pierwsze, rozliczeniu podlega wartość wzbogacenia, nie umówiona stawka — o różnicy i o pułapce art. 411 pkt 1 KC piszemy szeroko w artykule o bezpodstawnym wzbogaceniu na budowie. Po drugie, przystępując do prac spornych, warto pisemnie zastrzec zwrot ich wartości — w sprawie II CSK 248/12 wykonawcę uratowało właśnie to, że „nie tylko bowiem spełniał świadczenie w wykonaniu nieważnej czynności prawnej, ale dodatkowo świadczenie nastąpiło z zastrzeżeniem zwrotu”. Po trzecie, pozew trzeba od początku konstruować świadomie: kto dochodzi „wynagrodzenia z umowy”, ryzykuje, że sąd nie będzie mógł zasądzić tej samej kwoty z bezpodstawnego wzbogacenia (tak sądy meriti w sprawie II CSK 344/07 na tle art. 321 § 1 KPC — granice tej pułapki procesowej i jej złagodzenie przez SN omawiamy przy bezpodstawnym wzbogaceniu).

Pytania do SWZ: prawo, które bywa obowiązkiem

Wykonawca może zwrócić się do zamawiającego o wyjaśnienie treści specyfikacji warunków zamówienia (art. 135 ust. 1 PZP), a zamawiający ma obowiązek ich udzielić. W orzecznictwie to uprawnienie potrafi się jednak przepoczwarzyć w obowiązek — z sankcją dla milczącego:

„[W] danych okolicznościach składanego i przyjmowanego zamówienia publicznego oraz wątpliwości występujących po stronie wykonawcy, art. 38 p.z.p. stanowi w związku z art. 354 § 2 k.c. nie tylko uprawnienie, ale także obowiązek wykonawcy zwrócenia się do zamawiającego o wyjaśnienie treści SIWZ […]”

— wyrok SN z 5.06.2014 r., IV CSK 626/13, LEX nr 1491332

Wyrok zapadł na tle art. 38 poprzedniej ustawy (dziś art. 135 PZP), w sprawie wykonawcy, który nie dopytał o szczegół istotny dla wykonania zamówienia i zapłacił za to karami umownymi. W połączeniu z przestrogą z wyroku I ACa 542/15 (obowiązek szczegółowego zapoznania się z dokumentacją przed złożeniem oferty) daje to jasny standard: dostrzegłeś niejasność w dokumentach zamówienia — pytaj na piśmie przed terminem składania ofert. Zadane pytanie i odpowiedź zamawiającego stają się częścią materiału wykładni umowy, a brak pytania sądy potrafią wypomnieć po latach. Granice tego obowiązku są jednak istotne: chodzi o wątpliwości dostrzegalne przy lekturze dokumentacji oczami wykonawcy (kalkulacyjnie), a nie o audyt cudzego projektu — granice obowiązku kontrolnego z art. 651 KC opisujemy osobno.

Granice przerzucania ryzyka: kazus torowiska

Drugą stroną obowiązku zadawania pytań jest obowiązek zamawiającego, by w ogóle było o co pytać: „Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty” (art. 99 ust. 1 PZP). Krajowa Izba Odwoławcza tak opisała sens tej regulacji — na tle przetargu, w którym oferenci mieli wycenić m.in. poprawienie robót już wykonanych, o których jakości nic nie wiedzieli:

„Izba przypomina, że postanowienia specyfikacji nie mogą w żaden sposób różnicować sytuacji wykonawców na etapie składania ofert a z drugiej strony wykonawcy nie powinni pozostawać w niepewności co do zakresu świadczonego w przyszłości zamówienia i móc skalkulować cenę na podstawie pełnego przedmiotu zamówienia sporządzonego przez Zamawiającego.”

— wyrok KIO z 27.12.2011 r., KIO 2649/11, LEX nr 1102065

Najgłośniejszym testem granic był jednak przetarg Gminy Miasta Gdańska na przebudowę torowisk w ul. Klinicznej. W warunkach umownych znalazła się subklauzula 1.8, której piąty akapit brzmiał:

„Wykonawca oświadcza, że zapoznał się z Dokumentacją Projektową, Terenem Budowy i zweryfikował ich kompletność, dokładność i wystarczalność dla wykonania Robót i Dokumentów Wykonawcy oraz potwierdza taką kompletność, dokładność i wystarczalność Dokumentacji Projektowej dla wykonania Robót i Dokumentów Wykonawcy. Wykonawca akceptuje, że nie będą mu przysługiwały jakiekolwiek roszczenia i zrzeka się wyraźnie wszystkich ewentualnych roszczeń przeciwko Zamawiającemu z tytułu wszelkich pomyłek, niedokładności, rozbieżności lub braków lub innych wad Dokumentacji Projektowej, w tym jakichkolwiek roszczeń o wypłatę jakichkolwiek zwiększonych Kosztów lub płatności w dodatku do Ceny Umownej, lub o przedłużenie Czasu na Ukończenie wskutek takich pomyłek, niedokładności, rozbieżności lub braków lub innych wad Dokumentacji Projektowej.”

— subklauzula 1.8 akapit 5 warunków umownych, cyt. za wyrokiem KIO z 27.04.2011 r., KIO 806/11, LEX nr 821263

Wykonawca miał więc z góry potwierdzić kompletność cudzego projektu i zrzec się wszystkich roszczeń z tytułu jego wad — łącznie z żądaniem zapłaty zwiększonych kosztów i przesunięcia terminu. Izba nakazała wykreślenie klauzuli, a jej argumentacja do dziś jest wzorcem:

„Trudno wymagać od wykonawcy, aby jeszcze przed złożeniem oferty w takim stopniu zweryfikował dokumentację projektową (i teren budowy), żeby mógł ocenić jej prawidłowość i brak ewentualnych błędów, które mogą ujawnić się dopiero w toku wykonywania robót.”

— wyrok KIO z 27.04.2011 r., KIO 806/11, LEX nr 821263

Izba dodała, że postanowienia tego rodzaju „wykraczają daleko poza ryzyko mieszczące się w granicach ceny ryczałtowej” i naruszają d. art. 29 ust. 1 i 31 ust. 1 ustawy z 2004 r. (dziś art. 99 ust. 1 i 103 PZP), „ponieważ zobowiązują wykonawcę do wliczenia w cenę ofertową kosztów ryzyk, których nie jest on w stanie ocenić na etapie przygotowania oferty”. Epilog sprawy był jednak gorzki: sąd rozpoznający skargę ocenił rzecz odwrotnie i uznał, że skoro warunki są dla wszystkich oferentów identyczne, wykonawca może po prostu nie składać oferty, a rozmiar przerzuconego ryzyka ocenia i wycenia sam (wyrok SO w Gdańsku z 14.07.2011 r., XII Ga 314/11, LEX nr 1124956). To stanowisko przeważyło wówczas w praktyce.

Dziś rozstrzygnięcie wyglądałoby inaczej, bo wypowiedział się ustawodawca. Projektowane postanowienia umowy nie mogą przewidywać „odpowiedzialności wykonawcy za okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi zamawiający” (art. 433 pkt 3 PZP), a zamawiający i wykonawca są obowiązani współdziałać przy wykonaniu umowy (art. 431 PZP). Klauzula przerzucająca na wykonawcę skutki wad dokumentacji, którą dostarcza zamawiający, wchodzi z tym zakazem w bezpośrednią kolizję. To jeden z najmocniejszych argumentów, jakimi dziś dysponuje wykonawca — zarówno na etapie odwołania do KIO, jak i w późniejszym sporze o zapłatę.

Kryterium policzalności ryzyka

Naszym zdaniem w zamówieniach publicznych obowiązuje ponadto wymóg policzalności ryzyka, który jako ogólną granicę przerzucania ryzyka opisaliśmy w analizie wynagrodzenia ryczałtowego. Swoboda umów (art. 353¹ KC) zakłada samostanowienie obu stron. W przetargu publicznym samostanowienia po stronie wykonawcy nie ma: warunki dyktuje jednostronnie zamawiający, a oferent może je tylko przyjąć albo zrezygnować ze startu — przy czym rezygnacja z rynku zamówień publicznych dla wielu firm budowlanych oznacza rezygnację z większości rynku w ogóle. Wykonawca jest w stanie racjonalnie przejąć ryzyko rozpoznawalne i dające się oszacować, bo może je wycenić i zrównoważyć ceną. Gdy natomiast wzorzec umowny obciąża oferenta każdym dającym się pomyśleć ryzykiem i żadnego z nich nie opisuje, kalkulacja przestaje być rachunkiem, a staje się zgadywaniem.

Skalę problemu dobrze pokazuje przykład z praktyki: przetarg obejmuje wywóz i utylizację gruntu z wykopu, badań zanieczyszczenia nie wykonano. Przy niskim zanieczyszczeniu utylizacja kosztuje kilkadziesiąt złotych za tonę, przy silnym — kilkadziesiąt razy więcej. Przy 10 000 ton „widełki” ryzyka rozciągają się od kilkuset tysięcy do kilkunastu milionów złotych. Żaden oferent nie jest w stanie wycenić takiej pozycji inaczej niż losowo: kto doliczy bufor, przegra przetarg z tym, kto zaryzykował. Postanowienie przerzucające tak nieokreślone ryzyko jest w naszej ocenie nie do obrony — w zamówieniach publicznych koliduje z art. 99 ust. 1 i art. 433 pkt 3 PZP, a na płaszczyźnie cywilnej z granicami swobody umów (art. 353¹ w zw. z art. 58 § 2 KC). Miarą dopuszczalności przerzucenia ryzyka powinno być to, czy oferent mógł je na podstawie udostępnionych informacji rzetelnie skalkulować.

Waloryzacja: obowiązkowa klauzula i to, czego aneks nie wymaga

Umowa, której przedmiotem są roboty budowlane, dostawy lub usługi, zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy, musi zawierać „postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia” (art. 439 ust. 1 PZP). Ustawa wymaga określenia m.in. poziomu zmiany cen uprawniającego do żądania korekty, sposobu ustalania zmiany wynagrodzenia i jej maksymalnej wartości (art. 439 ust. 2 PZP), a wykonawca, którego wynagrodzenie zwaloryzowano, ma obowiązek odpowiednio zwaloryzować wynagrodzenia podwykonawców (art. 439 ust. 5 PZP).

Warto przy tym wiedzieć, że dobrze skonstruowana klauzula waloryzacyjna działa bez aneksu. Sąd Najwyższy ocenił tak subklauzulę 13.7 warunków kontraktowych FIDIC (korekty wynikające ze zmian stanu prawnego) w umowie zawartej w trybie zamówienia publicznego:

„[Z]iszczenie się tych okoliczności nie było podstawą umożliwiającą dokonanie stronom umowy jej zmiany, zgodnie z § 13 umowy według zasad wynikających z art. 144 p.z.p., lecz powodowało automatyczną zmianę wysokości ustalonego wynagrodzenia bez konieczności zmiany umowy.”

— wyrok SN z 22.10.2014 r., II CSK 773/13, LEX nr 1607466

Automatyzm ma ogromną wartość praktyczną: wykonawca nie musi czekać na dobrą wolę zamawiającego przy aneksie, bo zmiana wynagrodzenia następuje z mocy samej umowy. Właśnie dlatego o kształt klauzuli waloryzacyjnej warto walczyć pytaniami do SWZ i odwołaniem — po zawarciu umowy jest już za późno.

Sądowa korekta ryczałtu mimo zakazu zmian

Zakaz zmian umowy nie zamyka drogi sądowej. Relację obu reżimów Sąd Najwyższy opisał wprost — na tle dawnego art. 144, ale rozumowanie zachowuje aktualność wobec art. 454–455 PZP:

„W przypadku przyjęcia tego przepisu jako podstawy prawnej zmiany wynagrodzenia wykonawcy robót budowlanych wykonywanych na podstawie umowy zawartej w trybie zamówienia publicznego, art. 144 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2004 r. Prawo zamówień publicznych […] ma zastosowanie tylko w takim zakresie w jakim w odniesieniu do art. 632 § 2 k.c. określa dopuszczalność zmiany umowy. Zmiana umowy w zakresie wysokości wynagrodzenia będzie zatem dopuszczalna, jeżeli jest korzystna dla zamawiającego albo wynika z okoliczności, których nie dało się przewidzieć w chwili zawarcia umowy, zaś wynagrodzenie ulegnie zmianie jeżeli zaistnieją materialnoprawne przesłanki określone w art. 632 § 2 k.c. […]”

— wyrok SN z 21.02.2013 r., IV CSK 354/12, LEX nr 1311808

Na marginesie precyzyjna uwaga: Sąd Najwyższy pisze w tym fragmencie o ustawie „z 29 czerwca 2004 r.” — to oczywista omyłka, poprzednia ustawa — Prawo zamówień publicznych pochodzi z 29 stycznia 2004 r. Sens rozstrzygnięcia jest natomiast jednoznaczny: przepisy zamówieniowe określają, kiedy zmiana umowy jest dopuszczalna, a materialne przesłanki podwyższenia ryczałtu ocenia się według Kodeksu cywilnego. Tak samo wcześniej SN w wyroku z 20.11.2008 r., III CSK 184/08 (LEX nr 479317): zmianom umowy na podstawie art. 632 § 2 w zw. z art. 656 KC nie stoi na przeszkodzie dawny art. 144. Linia jest zresztą starsza niż obie ustawy o zamówieniach z XXI w. — już pod rządami ustawy z 10.06.1994 r. o zamówieniach publicznych Sąd Najwyższy przyjął, że o zasadności zmian umowy wywołanych okolicznościami z jej art. 76 rozstrzyga sąd w sprawie o zapłatę za roboty wykonane w trybie zamówienia publicznego (wyrok z 28.06.2000 r., IV CKN 70/00, LEX nr 42356 — kasacja publicznego zamawiającego została oddalona).

Wzorcowym przykładem „okoliczności nieprzewidywalnej” uzasadniającej korektę jest sprawa budowy stadionu na terenie dawnego wysypiska, gdzie w trakcie robót ujawniono odpady niebezpieczne nieujęte w dokumentach zamówienia:

„Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że konieczność usunięcia tego rodzaju odpadów była zdarzeniem, którego nie można było przewidzieć, a doprowadziło do nadzwyczajnej zmiany stosunków.”

— wyrok SN z 21.08.2014 r., IV CSK 733/13, LEX nr 1541191

Przesłanki, mechanikę „rażącej straty” i realne kwoty z orzecznictwa omawiamy szczegółowo w artykule o podwyższeniu ryczałtu przez sąd (art. 632 § 2 KC). W kontekście zamówień publicznych trzeba tylko pamiętać o kolejności: najpierw wyczerpać ścieżkę umowną (klauzula waloryzacyjna, podstawy z art. 455 PZP), a dopiero potem sądową — sąd pyta o to, czy strony mogły problem rozwiązać same.

„Nie możemy zapłacić, bo dyscyplina finansów”

Ten argument pada w niemal każdych negocjacjach z podmiotem publicznym i wymaga rozbrojenia, bo działa w obie strony. Naruszeniem dyscypliny jest niedozwolona zmiana umowy (art. 17 ust. 6 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) — ale kosztowne dla budżetu jest także doprowadzenie do przegranego procesu z odsetkami i kosztami tam, gdzie roszczenie było zasadne. Osoba decydująca o zapłacie odpowiada osobiście, więc bez wyraźnej podstawy prawnej wybierze proces zamiast ugody — to zrozumiałe i trzeba to uwzględnić w strategii, zamiast liczyć na „rozsądek”.

Podstawa prawna ugody istnieje od 1.06.2017 r.: „Jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego” (art. 54a ust. 1 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych, t.j. Dz.U. 2025 poz. 1483). Ocena skutków ugody następuje w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia oraz przewidywanego czasu trwania i kosztów postępowania (art. 54a ust. 2). Ustawodawca dopiął system po stronie odpowiedzialności: wykonanie ugody spełniającej te wymogi nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 5 ust. 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Pisemna ocena wskazująca, że ugoda jest korzystniejsza niż prawdopodobny wynik sporu, jest więc tarczą dla decydenta, a nie ryzykiem. Dla pełnomocnika wykonawcy wniosek praktyczny: propozycję ugodową warto od razu skonstruować tak, by dostarczyć drugiej stronie materiał do testu korzystniejszości — z wyliczeniem odsetek, kosztów procesu i realnej oceny ryzyka procesowego.

Dwie perspektywy

Wykonawcom radzimy: pytać o niejasności przed ofertą (art. 135 PZP) i zachować dowody pytań, zgłaszać konieczność prac formalnie, żądać stanowiska na piśmie i wskazywać zamawiającemu konkretną podstawę aneksu z art. 455 PZP wraz z wyliczeniem limitu. Przy pracach spornych — pisemne zastrzeżenie zwrotu wartości przed przystąpieniem do robót. Zamawiającym: dopracowane klauzule przeglądowe i waloryzacyjne kosztują niewiele, a pozwalają legalnie zarządzać tym, co na budowie i tak się wydarzy. Odmowa „na wszelki wypadek” nie chroni budżetu, bo rozliczenie bezumowne i tak nastąpi — tyle że z odsetkami, kosztami procesu i po latach sporu. Obie strony wygrywają na dokumentach i procedurze zamiast ustaleń korytarzowych — co do zakresu świadczenia objętego ryczałtem odsyłamy też do analizy co obejmuje wynagrodzenie ryczałtowe.

Najczęstsze pytania

Czy zamawiający może zlecić roboty dodatkowe dotychczasowemu wykonawcy bez nowego przetargu?

Tak — art. 455 ust. 1 pkt 3 PZP przewiduje to wprost, z limitem 50 % wartości pierwotnej umowy na każdą kolejną zmianę, a mniejsze zmiany mieszczą się w art. 455 ust. 2 PZP (łącznie do 15 % przy robotach budowlanych). Warunkiem jest niezbędność robót oraz to, że zmiana wykonawcy jest niemożliwa z powodów ekonomicznych lub technicznych. Odmowa bez analizy tych podstaw jest zwykle na wyrost.

Wykonaliśmy prace na ustne polecenie inspektora nadzoru. Czy coś nam się należy?

Umowy z tego nie ma (art. 432 PZP), ale orzecznictwo konsekwentnie przyznaje zwrot wartości robót jako świadczenia nienależnego (art. 410 § 1 w zw. z art. 405 KC), zwłaszcza gdy zamawiający o pracach wiedział, godził się na nie i z nich korzysta. Kluczowe są dowody zlecenia, zakresu i wartości prac oraz pisemne zastrzeżenie zwrotu — szczegóły w artykule o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Czy niedozwolony aneks jest nieważny z mocy prawa?

Konstrukcyjnie „podlega unieważnieniu” (art. 458 PZP), a w miejsce unieważnionej zmiany wraca poprzednie brzmienie umowy. Z żądaniem unieważnienia zmiany może wystąpić Prezes UZP w terminie 4 lat (art. 459 PZP). Dlatego aneks warto od początku osadzić na właściwej podstawie z art. 455 PZP i opisać ją w jego uzasadnieniu.

Zamawiający twierdzi, że klauzula w SWZ przenosi na nas całe ryzyko błędów dokumentacji. Czy to skuteczne?

Taka klauzula zderza się z zakazem z art. 433 pkt 3 PZP oraz z obowiązkiem jednoznacznego i wyczerpującego opisu przedmiotu zamówienia (art. 99 ust. 1 PZP). Najskuteczniej kwestionować ją odwołaniem do KIO jeszcze na etapie postępowania. Jeżeli umowa została już zawarta, pozostaje podnoszenie jej bezskuteczności w sporze o zapłatę — z argumentem, że wykonawca nie mógł wycenić ryzyka, którego nikt mu nie opisał.

Czy mimo zakazu zmian można podwyższyć ryczałt przez sąd?

Tak. Orzecznictwo przyjmuje, że przepisy zamówieniowe określają jedynie dopuszczalność umownej zmiany, a materialne przesłanki sądowego podwyższenia ocenia się według art. 632 § 2 KC (IV CSK 354/12, III CSK 184/08). Konieczne jest wykazanie nieprzewidywalnej zmiany stosunków i groźby rażącej straty — mechanikę i orzecznictwo omawiamy w osobnym artykule.

Zamawiający chce ugody, ale boi się dyscypliny finansów publicznych. Co z tym zrobić?

Wskazać art. 54a ustawy o finansach publicznych: ugoda jest legalna, jeżeli pisemna ocena wykaże, że jej skutki są korzystniejsze niż prawdopodobny wynik procesu, a wykonanie takiej ugody nie stanowi naruszenia dyscypliny (art. 5 ust. 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Dobrze przygotowana propozycja ugodowa zawiera gotowy materiał do tej oceny.

Prace okazały się konieczne przez błąd projektanta zamawiającego. Która furtka z art. 455 PZP działa?

Paradoksalnie nie ta „nieprzewidywalna”: błędów własnej dokumentacji zamawiający nie może kwalifikować jako okoliczności, których nie mógł przewidzieć przy dochowaniu należytej staranności. W grę wchodzi klauzula przeglądowa (jeżeli ją przewidziano), roboty dodatkowe z pkt 3 albo zmiana o niskiej wartości z ust. 2. Jeżeli zamawiający odmawia aneksu, roszczenie prowadzi przez bezpodstawne wzbogacenie, a niezależnie od niego — przez odpowiedzialność odszkodowawczą za wadliwą dokumentację.

Stan prawny: 5 września 2026 r.

Autor: dr Artur Barczewski — radca prawny, prowadzi spory o wynagrodzenie w procesie budowlanym po stronie wykonawców oraz zamawiających. Poznaj autora · Skonsultuj swoją sprawę →